7月20日，住建部联合八部委印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（以下简称《通知》）提出，在人口净流入的大中城市，要多措并举，加快发展住房租赁市场。

《通知》甫一下发，各地纷纷响应。比如：广州颁布租赁改革方案，提出租购同权；北京则提出了“共有产权”住房；杭州推出租房创新模式，拟建智慧住房租赁平台。

在中国房地产开发集团理事长、原国家房改课题组组长孟晓苏看来，九部委联合下发的发展租赁市场的新政力度之大，可谓前所未有。这意味着“住房改革再次出发”，改革方向是改变过去重售轻租的现状，向租售并举转变。

他认为，“只要能够保证老百姓的基本住房，在基本住房问题上给予足够的政策，商品房就应该用市场的方式解决。不同的购买者和租赁者会在市场上找到自己的定位和选项。”

强调“新市民”概念

九部委《通知》提出，在人口净流入的大中城市，要多措并举，加快发展住房租赁市场。同时又要求贯彻落实“房子是用来住的，不是用来炒的”这一定位，建立购租并举住房制度，要解决新市民住房问题。

与以往住房改革政策不同，此次改革突出了“新市民”概念，并选取了广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点。

在中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞看来，九部委发文支持12个城市的试点，目的在于通过实践探索和经验总结，尽快出台中国特色住房制度中的租赁政策。

“随着住房租赁制度改革的进一步推进，滞后的租赁市场也将被放置在风口上。但是也必须认识到，打破一些旧有制度的坚冰还比较艰难，租赁市场发展任重道远。”倪鹏飞说。

实际上，两年前中央就已经提出住房租赁改革的新方向。2015年年底，中央经济工作会议明确提出，以建立购租并举的住房制度为主要方向，将公租房扩大到非户籍人口；2016年6月，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，要求加快培育和发展住房租赁市场工作；2016年年底，中央经济工作会议再次要求，加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。

在中央住房租赁政策频出的情况下，今年年初开始，各地也密集出台了鼓励住房租赁市场发展的政策。

今年1月，广东省就发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，提出搭建市场化、专业化、规模化的住房租赁平台，用于收购或长期租赁库存商品房。截至6月，广东省已成立肇庆、清远、汕头、佛山、东莞、中山等6个地市租赁平台。

今年两会期间，北京市明确将“培育和规范发展住房租赁市场”作为2017年的主要任务。

此间，北京市住建委相关负责人表示，北京正力图使“租房住”成为解决居民住房问题的重要方式，同时将完善“限房价、控地价”地块企业自持住房租赁的管理办法。

最近，上海市发布的住房发展“十三五”规划中提出，“十三五”期间上海市租赁住房用地供应占比约为31％，推出租赁住房共计70万套，加快住房市场向租售并举转变。

根据国家统计局数据显示，中国住房租赁市场正在快速扩张。全国约有1.6亿人在城镇租房居住，以外来务工人员、新就业大学毕业生等新市民为主。

通过以上数据可见，中国租赁市场规模巨大。但在房价高企的情况下，如何解决“新市民”住房问题，正在考验执政者的智慧。

倪鹏飞在接受《中国新闻周刊》采访时认为，从需求角度看，在中国经济社会发展进入新阶段，居民需求包括住房消费需求更加多样化，租房成为主要选择。而城镇化加速期的大规模的流动人口对租赁需求大大增加。尤其城镇化迈入以人为核心的新型城镇化阶段，新市民尤其是年轻人住房需求成为住房发展的重要问题，租赁需求相对购买需求更加迫切。从供给角度看，中国住房市场结束短缺迈入了饱和的新阶段，目前城镇家庭与住房套数之比已经超过了1:1.1，富裕居民的投资需求为租赁市场提供了规模不小的房源。

“目前一些城市已经出现不同程度的空置和库存，这不仅导致当前资源浪费，而且没有市场信号引导，还有可能导致未来严重过剩。发展租赁市场，是解决新市民问题的重要途径。”倪鹏飞说。

滞后的租赁市场

据孟晓苏回忆，实际上，从住房货币化改革之初，政府就提出了培育住房租赁市场。但是由于种种因素，住房租赁市场发展极为缓慢。

从 2000 年开始，政府文件中就已经提出培育住房租赁市场。只是在不同时期，对于住房租赁市场的政策定位各有差异。

比如，2000 年左右的政府文件，将发展住房租赁市场视为健全市场体系和开放市场改革的一部分；2009 年的一些政府文件，则将住房租赁市场的发展放在扩大内需和减轻居民、企业负担的框架下推进。

随着房价的不断高涨，2010 年开始，政府文件强调住房租赁市场是房地产市场健康发展和保障民生的重要手段。

2010年4月，房地产调控“国十条”明确提出，住房和城乡建设部门要会同有关部门抓紧制定房屋租赁管理办法，规范发展租赁市场。

为了平抑高涨房价，住房租赁政策相继出台。比如2011年，住建部先后制定实施了《商品房屋租赁管理办法》与《房地产经纪管理办法》。

一位参与上述政策制定的人士表示，《房地产经纪管理办法》试图明确房地产经纪行业的主管部门，却没有触动该行业“多龙治水”的监管架构。更重要的是，这个部门规章法律位阶较低，并且偏重于技术性行业管理，无法为中国租房市场厘定发展方向，在全局性、前瞻性和操作性方面，皆有不足。

从2014 年开始，一些地方政府开始将住房租赁市场放在新型城镇化的国家政策框架下推进。比如，安徽省人民政府下发《安徽省人民政府关于深入推进新型城镇化试点省建设实施意见》，文件重点提到“建立满足新市民需求的住房制度”，并要求大力发展专业化住房租赁市场，住房保障采取实物与租赁补贴相结合，并逐步转向租赁补贴为主。

2015 年年初，《住房和城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》出台，被视为高层开始推进住房租赁市场的信号。“但由于这是住建部一家出台的文件，力度偏弱。”上述人士说。

去年5月，《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（简称《若干意见》）明确，“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。支持住房租赁消费，促进住房租赁市场健康发展。”《若干意见》的出台，意味着住房改革从单一的开发销售向租售并举模式转变。

住房租赁面临几大难题

根据2015年住建部在16个外来人口较多、租房需求较大的城市进行的专项调查显示，由于市场上能租到的中小户型住房较少，很多人只能合租，合租比例达到50％。而在热点城市部分地区，房源数量与租客数量更是相差悬殊。

2011~2015年住房租金类居民消费价格指数呈连续上涨态势，年均涨幅达3.6％，远高于同期CPI年均增幅2.8％。在北上广深四个城市，蓝领合租的租房成本均超过其月收入的30％。

今年全国两会期间，全国人大代表、龙湖地产董事长吴亚军表示，从满足居民住房需求的角度来看，目前中国商品租赁住房市场还存在诸多方面的问题。首要的问题就是市场供给不足，租金居高不下。

“由于房源主要由个人提供，缺少统一规范管理，群租房等违规租赁形式广泛存在。这些不合规的租赁形式带来治安状况恶化、消防安全隐患严重、环境卫生脏乱等一系列问题，显著影响租户及周边生活质量。”吴亚军说。

去年出台的《若干意见》在明确住房租赁市场是住房供应体系的重要组成部分的同时，也指出没有发育完善的租赁市场的弊端：“居民对住房的合理消费就得不到满足、住有所居的目标就难以实现、人口有序流动就会受到制约、承租人的合法权益就难以得到保障、大量的存量房源就得不到充分利用”。

阻碍住房租赁市场的因素：一是租赁供给短缺。首先，由于预售制度的存在，房地产企业通过商品房预售，利用购房者的资金和金融机构的借款，通过高杠杆，以较少的资金投入可以获得较大利润，而房地产企业通过自持物业从事出租，资金占用多，单位资金利润低，因此，房地产企业更愿意选择开发出售，而不愿意从事持有出租。

其次，从税费方面看，目前房地产租赁需要缴纳所得税、增值税、房产税等，这些税收存在重复征收问题，加上税负过重，在目前的租价水平下，租赁企业利润低甚至面临亏损。

再次，由于缺乏规范的法律约束，业主出租住房也面临权利受损的威胁。

二是租赁需求不足。租房居住等权益得不到应有的保障。房东可以随时赶走租户，可以随时提升租金，租户必须接受许多苛刻使用限制和约束。租户缺乏基本的安全感；租购不同权即租房者无法取得与购房者相等的权益，包括教育、医疗等公共服务，这是导致只购不租的重要原因。

三是租赁中介混乱。由于缺乏完善租赁市场的监管（包括事前准入、事中监管和事后奖惩制度）和行业自律制度，以及严重的监管和自律缺位，导致乱收费、隐瞒房屋真实情况、发布虚假房源等乱象，严重损害和挫伤了租赁供求双方的权益，大大降低了供求双方租赁住房的意愿。

同样，居理新房数据研究院主任阳洋也向《中国新闻周刊》表示，目前租赁市场并没有成体系的监管机制，并且在租赁体制下的法律法规还不完善，房产中介、流动人口、基层社区等多方面涉及租赁的监管并为落实，导致恶性租赁事件时有发生；租赁市场缺少规模化、专营租赁服务的企业，缺乏一个专业的市场品牌，整个市场供给还是以散户状态为主，中介机构大面积存在欺瞒租赁价格、违规收费、隐瞒房屋真实情况、提前解约等情形；中国的国情相对特殊，人数基数大，城市化率、发达程度、价值理念等一系列都比不上德国、法国等一些租房市场非常成熟的发达国家，在广大人民群众中的推广落实也面临重大难题。

构建多元化市场主体

今年两会期间，吴亚军建议，政府应该增加土地供给，鼓励开发企业兴建商品租赁住房，建立稳定供应主体。在人口密集、房屋租赁供需矛盾相对突出的区域，向开发企业以一定的价格优惠供给自持物业租赁地块，仅用于建设商品租赁住房及指定配套设施。

在九部委新政公布后，一些城市也公布当地的供地计划。比如，上海公布《上海市住房发展“十三五”规划》称，“十三五”期间，上海预计新增各类住房约170万套，而其中商品房仅有45万套，租赁住房70万套，保障性住房55万套。

此外，《北京市 2017-2021年及 2017年度住宅用地供应计划》明确未来五年内全市计划供应租赁住房 1300公顷，其中2017 年供应租赁住房 227 公顷。而住建部选定的广州、深圳、厦门、南京等12个试点城市也都有加大租赁住房的供地计划。

对此，复旦大学房地产研究中心地产运营研究所所长蔡为民认为，未来上海新增住房将以租赁住房为主，“上海未来的一手土地供给将进入租房时代”。

在蔡为民看来，部分城市住房土地供应正从“重售轻租”转向构建“租售并举”态势，住房租赁市场将迎来新格局。

实际上，去年出台的《若干意见》，已经从财税、金融、户籍等方面对住房租赁市场提出了解决手段。

阳洋认为，这些手段有助于改变“重售轻租”的现状，推动住房市场向租售并举转变，有效激活房屋租赁市场。“但房屋租赁市场规范发展非一时之功，不可能一蹴而就，具体效果需要看政策执行情况以及市场反应情况。”

根据《国民经济和社会发展第十三个五年2016-2020年规划纲要》内容显示，中国将加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对于具备购房能力的城镇居民，支持其通过住房市场购买商品住房；对于无能力购买住房的居民特别是非户籍人口，支持其从市场上租房居住；对于难以承受房租、符合条件的困难家庭，政府予以公共租赁住房保障。

孟晓苏认为，推进住房租赁市场改革，各地应该根据不同情况推进租售并举，由市场来主导，不需要有政府过多的干涉。

同样，倪鹏飞也认为，解决租赁住房问题显然主要依靠市场。首先，租赁住房体系中的市场部分，应该完全由市场解决。政府要做的是改革和完善相关的制度基础和监管规则，发展和培育供求市场主体，使供求双方有动力、有条件并且依循规则参与租赁交易。其次，租赁住房体系中保障部分，虽然由政府主导或者引导，仍可以借鉴市场或准市场规则和途径，解决保障对象的住房租赁消费问题。

倪鹏飞还建议，应该充分利用互联网等新技术发展租赁市场。借鉴出租车服务的经验和模式，政府可以支持企业和机构搭建住房租赁平台，利用互联网收集适时的租赁住房信息，为供求匹配提供准确、高效、经济的服务。