经过20多年的高速发展，我国住房总体短缺的问题已得到根本性解决，但供给结构性不平衡和住房资源分配不均问题依然严重。住房制度改革不仅要解决好住房供应“双轨制”问题，还需要推进人地钱挂钩，将土地供应与人口流动联系起来，将人口流动与财政转移支付联系起来，破解城乡区域发展不平衡难题。

城市与区域治理研究院 苏志勇

党的二十大刚刚落幕，学习贯彻二十大精神成为各行各业接下来的工作重点。深入领会二十大精神，从中把握好宏观经济政策和行业发展方向，是每个行业、每家企业尤为关注的话题。

近期央行行长易纲、银保监会主席郭树清、财政部部长刘昆、全国政协经济委员会副主任宁吉喆等重量级官员分别在《党的二十大报告辅导读本》中发表署名文章，国务院副总理刘鹤也在人民日报发表署名文章阐述观点。这些官员的文章，也为我们深入领会二十大精神、准确把握未来宏观经济政策走向提供了重要参考。

对于房地产行业来说，如何准确把握二十大之后的政策导向?透过二十大报告以及高层领导的文章，我们可以从宏观经济政策、货币金融政策和产业政策等维度加以解读。

一、二十大报告房地产关键词：加快住房制度建设

二十大报告中关于房地产的直接表述只有40个字：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位， 加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”这一表述与十九大报告一脉相承，体现了政策的连续性和坚定性。其中包含两层含义：

一是“房住不炒”。这是房地产调控的主基调，从2016年以来贯穿了所有的房地产调控政策。尽管去年以来中国宏观经济面临需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力，房地产市场严重下滑，已经成为国民经济的最大拖累，但是“房住不炒”始终是调控政策坚守的底线。

二是住房制度建设。早在十八大报告中就已经对住房制度建设提出明确要求，即“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，十九大报告则进一步明确“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，这一表述在二十大报告中得到延续，成为未来5年乃至更长一段时间房地产转型发展的重要指引。

建立怎样的住房制度？首先强调了“多主体供给”，表明住房制度改革的落脚点和发力点放在了供给端，强调了供应主体的多元化，这是新型住房制度在住房供给主体方面的基本要求，就是要打破以房地产企业为市场单一供应者、为商品房销售主体的传统住房供应体系，鼓励市场供应主体的多元化。允许包括住房租赁企业、非营利机构、农村集体组织、机构投资者以及个人等新兴主体在符合法律法规条件下参与到住房供应体系中。

“多渠道保障”即建立完善住房保障体系。经过多年探索，目前我国已经形成了包括公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主的多渠道住房保障体系。2021年7月国务院出台了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，将保障性租赁住房作为多渠道保障体系的重中之重。住建部提出，“十四五”期间全国40个重点城市将建设筹集650万套（间）保障性租赁住房，其中2021年、2022年全国建设筹集330万套(间)保障性租赁住房，大约可解决近1000万新市民、青年人的住房困难。

“租购并举”意味着我国将进一步推动住房租赁市场发展。其中不仅包括公租房和保障性租赁住房，还包括市场化租赁住房。长期以来我国住房市场存在着重购轻租的弊端，这与住房租赁市场发展不完善有很大关系。近年来，在政策引导下租房租赁市场取得了长足发展，涌现出一大批规范化、专业化的住房租赁企业，租赁住房市场成为房企转型的新赛道。保障性租赁住房REITs的推出则为解决保障房融资问题开辟了新的通道。

未来5年我国将逐步形成市场化供应与保障房供应相结合、购房与租房相结合的住房供应“双轨制”, 既要满足居民有房住的需求，也要满足人民住得好的需求。长期以来存在的重市场轻保障、重购轻租的状况将得到根本扭转。

二、住房制度改革是供给侧结构性改革的重要一环

二十大报告提出，“坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性”。近期刘鹤副总理在人民日报发表了题为《把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来》的署名文章，深入阐述了扩大内需与供给侧结构性改革的关系及其主要任务。文章指出，按照高质量发展的要求，扩大的内需必须是有效需求，是满足人民群众个性化、多样化、不断升级的需求，是有合理回报的投资、有收入依托的消费、有本金和债务约束的需求，是可持续的需求。深化供给侧结构性改革必须在提高供给体系质量和效率上做文章，提升供给结构对有效需求的适配性，不能形成不符合发展方向和市场需求的落后产能和产品，造成社会资源和财富浪费。

落实到房地产行业，同样面临供给侧结构性改革，新的住房制度的建立即是供给侧结构性改革的重要一环。经过20多年的高速发展，我国住房总体短缺的问题已得到根本性解决，户均住宅面积达到1.1套，人均住房面积达到41.8平方米，总供给与总需求基本达到平衡，但供给结构性不平衡和住房资源分配不均问题依然严重，主要体现在两个方面：

一是房地产市场地域上的不平衡。由于资源禀赋、产业结构、经济发展程度等存在巨大差异，不同城市、不同区域房地产市场分化加剧现象严重。部分人口流入、产业发达的热点城市供求矛盾突出，房价高涨，低收入群体住房问题长期得不到满足；大量人口流出的三四线城市，则是房地产开发过剩，库存高企，造成土地资源的浪费。住房制度改革不仅要解决好住房供应“双轨制”问题，还需要推进人地钱挂钩，将土地供应与人口流动联系起来，建立土地市场多元化供给机制，减少土地资源错配和浪费；将人口流动与财政转移支付联系起来，破解城乡区域发展不平衡难题。

二是住房供给质量与需求的矛盾。十九大报告中明确了当前中国的主要社会矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而二十大则明确提出了化解这个主要矛盾，提出“增进民生福祉，提高人民生活品质”。其中针对房地产的表述也放在了这一章节，凸显了房地产的民生属性。随着基本住房条件的满足，人们对住房的需求已经从“住有所居”转向“住有宜居”“住有优居”，对居住环境、居住品质、配套设施、住宅功能等方面的要求越来越高，房地产业也要从高速发展向高质量发展转型，以市场需求为引导，实施供给侧结构性改革。

三、绿色发展对房企和产业链提出更高的要求

在经历了几十年的经济高速发展之后，中国正在探索一条更高效率的经济发展道路，明确将绿色可持续发展作为未来中国经济发展和转型的重要战略。二十大报告提出，“我们要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，发展绿色低碳产业，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”。

对房地产行业而言， 碳达峰和碳中和将迫使房地产及相关产业加快转变发展方式。在房地产开发模式上，将从增量为主的大拆大建模式转向存量为主的城市更新模式。二十大报告明确提出，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。这不仅对城市政府治理能力提出了更高要求，也为房地产发展模式转型指明了道路。

在房地产建造方式上，建筑工业化水平将进一步提升，传统现浇作业方式将被低碳环保的装配式建筑所取代，逐步实现研发、设计、制造、采购、施工装配五位一体，推广全装配化装修，推广BIM、物联网、人工智能等技术在建筑领域的应用，提高建筑能效，加速实现建筑工业化。在建筑材料上，提高建筑材料科技含量，推广低碳环保建筑材料，增加可再生能源和材料占比。在住房供应品质上，满足不同收入群体的住房需求。在“住有所居”基础上，满足改善需求购房者对居住环境和品质的更好要求。

四、妥善化解房地产金融风险

住房制度改革是房地产业面临的长期课题，而房地产金融风险是当前亟待解决的现实难题。易纲等高层领导在《党的二十大报告辅导读本》刊发的署名文章中化解金融风险分别重点进行了阐述，文中虽然没有专门提到房地产，但是房地产金融风险是目前面临的最大难题。

易纲在《建设现代中央银行制度》一文中提出，“自救”是应对金融风险的主要方式。文章表示，高杠杆是宏观金融脆弱性的总根源，中央银行要管好货币总闸门。要落实金融机构及股东的主体责任，提升金融机构的稳健性，“自救”应成为当前和今后应对金融风险的主要方式。金融机构要建立市场化资本补充机制，按照监管规则计提拨备，加大不良资产处置力度，塑造金融机构健康的资产负债表。

针对房地产当前遇到的问题，易纲在香港金融管理局“国际金融领袖投资峰会”上的访谈中表示，房地产行业关联很多上下游行业，房地产市场区域特征明显且差异很大，各城市政府在稳定当地房地产市场中发挥着重要作用。近期，房地产销售和贷款投放已有边际改善。随着中国城镇化进程不断推进，相信房地产市场能保持平稳健康发展。

10月30日，中国人民银行发布《国务院关于金融工作情况的报告》（下称《报告》），其中有两处提及房地产。一处在“防范化解金融风险隐患情况”部分，要求妥善化解房地产金融风险。另一处在“后续工作方向”方面，要求保持房地产融资平稳有序，满足刚性和改善性住房需求。

对于金融机构来说，及时化解房地产风险是面临的最大课题。金融政策不仅要在需求端发力，还要在供给端给予更大支持，尽可能满足企业合理融资需求，尽快恢复房企经营“造血”功能。一方面应当进一步加大对房地产开发贷的支持力度。合理评估企业风险，做到应贷尽贷，同时加快审批速度。另一方面，房地产贷款利率还有一定下调空间，商业银行针对房地产贷款应当适度让利，在基准利率基础上进一步下调，降低企业和居民贷款成本。对此《报告》中特别提及了“引导金融机构支持房地产业合理融资需求，校正过度避险行为”，并明确了“推动个人住房贷款利率下行，更好满足刚性和改善性住房需求”“推动建立房地产发展新模式”。

五、房地产税立法改革仍在积极推进

二十大报告虽然没有直接提及房地产税，但是在《党的二十大报告辅导读本》中，全国政协经济委员会副主任宁吉喆发表的题为《构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系》的署名文章中则明确提到“积极稳妥推进房地产税立法和改革”。在完善消费、财产等税收方面，文章提出要加大消费环节税收调节力度，积极稳妥推进房地产税立法和改革，探索建立与数字经济发展相适应的税收制度。对于如何完善按要素分配政策制度，宁吉喆提出三方面举措。其中在拓宽财产性收入渠道中，提及促进房地产市场持续健康发展，支持居民合理拥有住房资产。

去年以来，财政部部长刘昆曾多次提到“积极稳妥推进房地产税立法和改革”“进一步深化房地产税改革试点”。近日财政部发布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》，其中提到，支持深圳在全国税制改革中先行先试，积极承担国家重大税收改革工作和研究课题，继续当好改革排头兵、试验田。

尽管今年3月份财政部已经明确表态，“今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件”，但是并不意味着房地产税的立法推进工作搁置。随着深圳在房地产税制改革上的推进，房地产税的推出也是迟早的事。

来源：中国房地产报