房地产市场低迷，土地财政失速，谁能担起稳定经济大盘的重任？

城市与区域治理研究院 苏志勇

8月16日，李克强总理在经济大省政府主要负责人经济形势座谈会上强调，经济大省在经济稳定恢复中要承担应有责任。要用好已发行的地方专项债和政策性开发性金融工具，在三季度形成更多实物工作量，带动有效投资和消费。

8月30日，财政部发布2022年上半年中国财政政策执行情况报告。报告明确，下半年要用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。

今年我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，特别是疫情反复、房地产市场持续低迷，地方财政收支平衡压力加大，投资和消费受到严重影响。近期中央已多次表态支持地方政府用足用好专项债务限额，由此可见，地方土地财政失速，专项债将接续发力，成为刺激投资和消费、稳定宏观经济的重要力量。

地方财政收支缺口加大

根据财政部数据，今年1~7月全国广义财政收入约15.8万亿元，同比下降约14.3%，广义支出约21.1万亿元，同比增长约12.6%。广义财政支出大于收入约5.3万亿元。其中全国政府性基金预算收入33384亿元，同比下降28.9%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入2157亿元，同比下降8.4%；地方政府性基金预算本级收入31227亿元，同比下降30%，其中国有土地使用权出让收入28279亿元，同比下降31.7%。据统计，1~7月全国政府性基金收入仅达到预算目标的33.8%，远低于2021年同期水平。

财政收支缺口加大有多方面原因。财政支出方面，今年以来疫情在多地持续散发，无论是持续时间还是影响范围均超过2020年第一波疫情，对防疫工作和社会保障带来相当大的压力，造成社会保障、卫生健康等领域支出明显增加；为了稳住经济大盘，基建投资力度加大，造成农林水利、交通运输等相关财政支出增加。财政收入方面，受疫情影响，企业营业收入下滑，集中大规模减退税降费，造成一般性财政收入减少；房地产市场持续低迷造成地方政府卖地收入锐减，导致地方政府性基金收入断崖式下滑。

在当前房地产市场风险未完全修复的情况下，土地市场低迷对地方政府性基金收入的影响仍将持续。而政府性基金收入是地方政府参与城市建设和基础设施投资的主要资金来源。弥补由此带来的资金缺口，地方专项债就成为首选的政策工具。

专项债成为稳投资的“源头活水”

地方政府专项债作为落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。根据财政部《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》，1~6月，累计发行新增专项债券3.41万亿元。共支持超过2.38万个项目，其中在建项目约1.08万个，新建项目约1.3万个。2022年将分两批储备专项债券项目7.1万个。已发行的专项债券中，支持市政建设和产业园区基础设施11691亿元、交通基础设施5777亿元、社会事业6389亿元、保障性安居工程5296亿元、农林水利2832亿元、生态环保1276亿元以及能源、城乡冷链物流基础设施等802亿元，对稳定宏观经济起到了重要作用。其中，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。

回顾今年的专项债发行，总体呈现三大特点：

01

发行使用进度加快

2022年全国人大批准新增地方政府专项债券限额3.65万亿元。经全国人大常委会授权，2021年12月提前下达新增专项债券额度1.46万亿元， 3月底用于项目建设的3.45万亿元新增专项债券额度全部下达完毕。5月31日，国务院发布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，要求抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。

为了加快专项债使用进度，地方政府从项目、资金及二者协调机制入手，通过加强项目储备与建设监管，建立支出进度预警通报和超期回收机制，缩短资金拨付时间、建立项目安排协调机制等，提升专项债资金支出进度。例如山东建立专项债券项目安排协调机制，紧盯发行、开工、支付三大环节，按月通报项目开工、资金使用情况；广东推动项目储备与年度预算编制、政府投资年度计划相衔接，实行债券闲置资金及时调整，对使用管理不佳的地方债收回额度；山西将专项债拨付时间由5个工作日调整为2个工作日，同时加大专项债调整频次。

02

使用范围扩大

2022年财政部合理扩大了专项债券使用范围，专项债除继续重点用于九大领域外，还将重点支持增后劲、上水平项目，推动补短板、强弱项项目建设。

一是加大惠民生、解民忧等领域投资。财政部会同国家发改委组织各地补报了一批2022年专项债券项目，指导地方将城市管网建设、水利等重点领域项目作为补报重点。

二是围绕新基建等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施作为支持重点。

三是要求各地围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，做好农业农村领域项目储备，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全。四是专项债对保障性租赁住房支持力度加大。2021年开始，保障性租赁住房正式纳入地方政府专项债重点支持范围，今年上半年专项债用于保障性安居工程投资达到5296亿元。例如今年上半年西安已累计发行7个保障性住房项目专项债，其中保障性租赁住房项目5个，发行金额26.6亿元。

根据财政部报告，按照国务院部署要求，研究合理扩大专项债券使用范围，在现有交通基础设施、能源、生态环保、保障性安居工程等领域基础上，明确将新能源、新基建领域符合条件的政府投资项目纳入地方政府专项债券支持范围，助力新兴产业发展。指导地方按照“储备入库一批、发行使用一批、开工建设一批”的要求，做好专项债券项目常态化储备。目前河南、陕西、福建等多个省份均建立了专项债项目常态化储备机制。

03

资金监管更严格

在资金使用上严格执行专项债券负面清单管理，严禁将债券资金用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目等。强化日常监督管理，对专项债券项目实行穿透式监测，按月通报预警专项债券支出进度，常态化开展专项债券使用管理情况专项核查，全面压实主管部门和项目单位管理责任，严格落实专项债券资金处理处罚机制，强化对违规行为的硬性约束，推动专项债券资金依法合规使用。

经济大省将获得更多资金支持

李克强总理近期在经济大省政府主要负责人座谈会上表示，“经济大省是国家经济发展的‘顶梁柱’，要勇挑大梁，发挥稳经济关键支撑作用”。会议还指出，当前地方专项债余额尚未达到债务限额，要依法盘活债务限额空间，并用好已发行的地方专项债和政策性开发性金融工具，符合条件项目越多的地方得到的资金要越多。有理由相信，这些经济大省在盘活专项债限额空间上将获得更多资金支持。

根据财政部报告，在专项债的额度分配上，充分考虑各地财力状况、债务风险水平、项目储备情况等因素，向偿债能力强、项目储备足的地区倾斜。用好用足专项债券作为重大项目资本金政策，优化专项债券投向领域，要求各地将专项债券资金优先用于纳入国家“十四五”规划纲要和重大区域发展战略的重点项目，坚决不撒“胡椒面”。

坚持“资金跟着项目走”，对成熟和重点项目多的地区予以倾斜，重点支持有一定收益的基础设施和公共服务等重大项目以及国家重大战略项目。经济大省偿债能力强，项目储备充足，投资可以获得良好的杠杆效应，理应获得更大力度的资金支持。

从1至8月各省份地方债发行情况看也充分证实了这一点。6个经济大省地方债发行额（归省统计）包揽前六名，发行额分别为：广东5412.05亿元，山东4663.94亿元，浙江3538.25亿元，四川3229.29亿元，江苏3156.82亿元，河南3130.21亿元。六省合计发行地方债23130.56亿元，占发行总量的38.25%。

近期中央已多次表态支持地方政府用足用好专项债务限额。根据民生银行研究院统计，截至2022年8月18日，全国专项债务空间为13889.59亿元，其中年内额度1486.91亿元，历年额度12402.68亿元 。

山东、江苏、河南、广东、四川、浙江专项债务额度空间分别为1184亿、963亿、947亿、712亿、707亿、581亿元（含计划单列市），合计约5094亿元，占全国专项债务额度空间比例约为37%。对于专项债剩余额度投向，业界普遍认为会向六个经济大省倾斜。6个经济大省经济总量占全国的45%，经济大省顺利完成经济社会发展预期目标，对稳定经济将起到至关重要的作用。

据机构测算，2022年新增专项债对经济大省基建投资贡献有望超过18000亿元，其中广东、山东、河南、浙江、四川新增专项债支持的基建项目投资规模均有望超过3000亿元。

为了落实中央精神，近期6个经济大省陆续召开会议研究部署当前重点工作，进一步推进重大项目建设，加快形成更多实物工作量。公开资料显示，广东今年共安排省重点项目1570个项目，总投资7.67万亿元，年度计划投资9000亿元。上半年省重点项目完成投资5084亿元，完成进度56.5%。

河南今年安排重点建设项目共1794个，总投资约4.8万亿元，年度计划投资超1.3万亿元。近期河南省又梳理出597个重大基础设施项目，总投资4.22万亿元，其中今年9月份拟新开工项目79个、总投资1357亿元。根据江苏省2022年重大项目清单，江苏省今年共安排实施项目220个、储备项目27个，年度投资5590亿元，其中基础设施项目28个，年度投资2162亿元。2022年山东省重点项目共1400个，总投资1万亿元，年度计划投资2857亿元。加上此前山东省政府下达的600个山东省重大项目，山东省共确定2022年省级重点项目2000个，总投资达3.1万亿元。

来源：中国房地产报