图片来源：中房报图库

城市更新不仅仅是寻求技术上的创新，更重要的是思维的转变，以及体制机制、模式和政策制度上的创新，具体来说，需要解决城市更新谁来干、谁出钱、怎么干的问题，这是破解城市更新可持续发展的核心“密码”。

◆文|中房智库 苏志勇

11月5日，住建部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（443号文），确定北京等21个城市（区）作为首批城市更新试点，试点自2021年11月开始，为期2年，重点探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。这对于地方政府来说无疑是一场巨大挑战，需要认知能力和执行能力的全面提升。

21城试点有何深意？

关于城市更新的探索早在十几年前就已在很多城市展开。今年中央将城市更新行动上升为国家战略，并写入“十四五”规划纲要，则具有划时代的意义。

8月30日，住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，为城市更新设定了严格规范开发建设的底线；此次《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》则希望通过城市试点，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法。

这21个城市（区）试点名单包括：北京市、河北省唐山市、内蒙古自治区呼和浩特市、辽宁省沈阳市、江苏省南京市、江苏省苏州市、浙江省宁波市、安徽省滁州市、安徽省铜陵市、福建省厦门市、江西省南昌市、江西省景德镇市、山东省烟台市、山东省潍坊市、湖北省黄石市、湖南省长沙市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡区、四川省成都市、陕西省西安市、宁夏回族自治区银川市。

据了解，这21个试点城市（区）是从年初提出申报的130多个城市中精心筛选出来的，具体试点地区甚至精确到区县。从覆盖范围看，既有一二线城市，也有三四线城市；既有沿海发达城市，也有内陆欠发达城市；既有历史悠久的文化名城，也有工矿企业集中的资源型城市。总体上看试点城市中西部二三线城市占多数，中西部城市中又以省会城市为主。

中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授王伟分析认为，这些城市大多属于中国城市体系中“颈部”到“腰部”的城市，是实现城镇化和经济内循环的主战场，其试点经验有着承上启下的作用；这些城市在资源禀赋、产业、财政实力等方面具备了一定的基础和条件，也有着很强的意愿；此外，住建部将城市更新与城市体检作为一个整体来考量，这些城市也都经过了前期的城市体检评估，并形成了较为系统的城市更新政策框架。

值得关注的是，在21个试点城市中，作为一线城市的上海、广州、深圳并未在列。对此，王伟分析认为，这几个头部城市开展城市更新时间较早，在资源要素上具备很强的实力，在理念、制度体系和模式上也形成了独特的经验和做法。

事实上，目前国家层面和各地的政策很多是借鉴这三地的做法，例如443号文提及的“划定城市更新单元”，早已成为深圳城市更新的基本制度；“留改拆”、全周期管理、公众参与等概念和做法，最早也是由上海、广州等一线城市提出的。

当然，这21个城市只是第一批试点，随着越来越多的城市完成住建部和省级住建厅“规定动作”（如城市体检、政策和方案制定等），相信还会陆续推出第二批、第三批试点城市。

落实城市更新关键是“知行合一”

城市更新已经成为与中国城市发展阶段相匹配的战略性行动，是由内而外、系统性的变革，既区别于西方城市更新的做法，也与国内以往的做法有所不同。

城市开发将彻底改变过去那种大拆大建、过度房地产化的建设方式，将由房地产主导的增量建设，转向以提升城市品质为主的存量提质的改造，从源头上促进经济发展方式的转变。在这样的背景之下，城市更新的试点不是简单寻求项目操作层面的技术，而是探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式，以及建立城市更新配套制度政策，是一系列深层次的、制度性的城市治理问题，这也是解决城市更新问题的难点和关键点。

中国城市规划学会常务理事，南京市规划和自然资源局局长叶斌在9月29日的一场以“城市更新再造多元价值”为主题论坛上曾表示，从更新的对象、价值、重点、手段以及相应的主体来看，城市更新不仅是物质形态的更新，更应是城市发展观念的更新、城市发展模式的更新。具体来说，需要解决城市更新谁来干、谁出钱、怎么干的问题，均需要以创新来破解矛盾。

在王伟看来，城市更新与此前的城市建设最大的区别是，以往是“地上建城”，现在是“城上建城”，地上建城容易，城上建城就要兼顾城市承载容量、各方利益、人民满意度等诸多问题，战略目标是多元化的，责任非常重大，这也是本轮城市更新行动的最大挑战。“能否做到‘知行合一’是解决问题的关键，也就是说面对城市更新战略，地方政府一把手能否做到认知能力和执行能力都很强。如果认知能力弱而执行能力强，则可能会犯方向性错误；如果认知能力强而执行力差，可能错失行动的时间窗口。”

王伟认为，在认知和执行过程中要着重强化四个方面：

一是要牢固树立以人民为中心的意识，这是新型城镇化的根本。

二是在执行过程中要平衡好政府利益、百姓利益和企业利益。要实现多方共赢，不仅需要导入公共管理学知识、社会学知识，还要有经济学知识。

三是要树立法律意识，包括物权法、民法典等法律法规，是制定政策的基础。

四是要有动态监测运营意识。项目不是建好就完了，要实现资源长期的活化，这就需要匹配相关平台和数字手段，获取一手的监测数据信息。

房地产企业 面临赛道的选择

房地产行业从增量市场转向存量市场，城市更新作为新型城镇化的重要抓手，不仅市场空间巨大，而且也将受惠于政策的倾斜。

目前房地产行业面临的最大困境是资金问题，金融系统对开发贷的严控造成房企资金链紧绷。而作为国家政策导向的城市更新，在融资方面的优势则突显出来。除了财政和信贷的眷顾外，专项债也是重要的融资渠道。

根据中诚信国际统计，2021年1~9月，全国各地发行的专项债约有1.70％投向城乡建设领域、约2.09％投向旧改领域、约16.93％投向棚改领域，三类领域合计占比较2020年同期提升7.31个百分点。随着城市更新试点工作的持续推进，明年或将有更多相关专项债发行，以撬动市场化融资，形成“组合融资”的融资结构，加快推进城镇补短板进度，进而调整优化城市结构。

住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确，“不沿用过度房地产化的开发建设方式”“鼓励推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变”。在此导向下，房地产企业的思路也必须做出相应调整。要从建设者的角色转向运营和服务者的角色，从匹配城市更新需求的角度，从缔造社会价值的角度去重新发现企业价值。

“这就好比弯道开车，有的油门踩得过猛冲出了赛道，有的踩了一下刹车但还在赛道上。冲出赛道的要考虑如何回到赛道，没有冲出去的也要考虑如何适应赛道规则，或者考虑更换赛道。”王伟认为，除了城市更新项目本身带来的机会，新型城镇化背景下还存在两方面最大的需求，一是城市的物业管理，目前很多保姆式的服务是由政府管理部门来完成的，房企可以将整个城市当作一个大的物业来看待，会发现很多契机。二是社区和民生服务，房企要树立为人民服务的理念，这也是符合国家城市治理的逻辑的。“对于企业来说，原来是先赚钱，然后回报社会，现在是如何在回报社会过程中学会赚钱。”王伟表示。

部分试点城市城市更新政策及进度

北京

北京市“十四五”规划纲要提出，持续推进老旧小区、危旧楼房、棚户区改造，推广“劲松模式”“首开经验”，引入社会资本参与。加快推进城市更新领域相关立法。

2021年5月，出台《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》；

2021年8月，出台《北京市城市更新行动计划（2021-2025）》。

唐山

唐山市已完成2021年城市自体检、居民满意度调查、住建部和省住建厅的第三方体检的规定动作，已形成《唐山市城市体检报告》，正在编制《唐山市城市更新“十四五”专项规划》。

呼和浩特

9月，内蒙古自治区出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，推动呼和浩特市、包头市列入国家试点城市，出台城市更新试点方案；

11月10日，内蒙古自治区住房和城乡建设厅发布《图解：内蒙古自治区人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》。

沈阳

8月，住房和城乡建设部、辽宁省人民政府联合印发《部省共建城市更新先导区实施方案》，将沈阳、大连和沈抚示范区打造成为辽宁省城市更新示范区，全省形成120个更新区域典型案例；

10月29日，《沈阳市城市更新管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。

南京

“十四五”规划纲要提出，大力开展老城有机更新，完善城市更新工作机制，设立城市更新推进机构，鼓励政府、居民、社会多方力量参与改造。

今年11月底前，谋划“十四五”时期城市更新试点重点项目和工作计划，编制南京市城市更新试点实施方案。

宁波

“十四五”规划提出，加快城市更新改造。按照“近中远结合、政企社联动”原则，科学确定改造标准和范围，分类实施改造工作。全面推进老旧街区、完整社区、老旧小区等单元更新改造，到2025年改造城镇老旧小区面积2000万平方米左右。

长沙

3月出台《长沙市全面推进城市更新工作的实施意见》，5月相继出台《关于加强城市更新片区土地要素保障的通知》。相应的城市更新专项规划、更新地图、数据库、技术导则等文件也在抓紧制定中。

重庆

“十四五”规划纲要提出，落实城市更新行动，加强城镇老旧小区改造和社区建设。

6月18日，出台《重庆市城市更新管理办法》。

西安

“十四五”规划纲要提出，实施城市更新行动。建立“市级统筹、以区为主”的城市更新工作体制机制，先行推进城市更新片区试点。加快推进“三改一通一落地”，有序推进城市重点片区整体改造。

烟台

今年先后出台了《烟台市中心城区城市更新工作推进方案》《烟台市中心城区城市更新实施办法(试行)》《烟台市中心城区城市更新资金管理办法(试行)》等一系列文件，构建了完整的“1+N”政策体系。

潍坊

2021年潍坊市委确定的“一一二三四五”工作思路，将城市更新作为推动高质量发展、建设现代化品质城市的五大主战场之一。7月份，潍坊市在山东全省范围内率先制定了《关于推进城区更新用地工作的实施意见》，在推进城市更新用地工作上蹚出了一条新路。

成都

4月，成都出台《关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施的通知》，7月出台《成都市公园城市有机更新导则》。

今年成都计划启动片区更新项目59个、投资570亿元，截至目前已启动35个；率先上线了全国首个城市更新服务包，分为政策法规包、技术标准包、示范项目包三大部分。

厦门

“十四五”规划提出，以更高品质推进“岛内大提升”，大力实施城市更新行动，保护历史风貌，优化发展空间，提升产业能级，完善城市功能品质，建设区域创新中心的核心区、区域金融中心的聚集区、全国文明典范城市的标杆区。

3月，出台《厦门市2021年城乡建设品质提升实施方案》。

银川

今年银川市提前出台《银川市城市更新三年行动实施方案（2021-2023年）》，制定了城市更新（含海绵城市建设）绩效考评细则，围绕城市更新九大专项行动，全面梳理、谋划建立了城市更新三年行动项目库，并实施动态更新调整，确保实施的可持续性。

来源：中国房地产报